作 者丨郭美婷、吳立洋、朱慧怡

編 輯丨李潤(rùn)澤子

圖 源丨圖蟲(chóng)

近日，美國(guó)參議院司法委員會(huì)以16票同意6票反對(duì)的投票結(jié)果，審議通過(guò)《美國(guó)在線創(chuàng)新與選擇法案》（American Innovation And Choice Online Act，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《創(chuàng)新與選擇法案》）。同時(shí)，另一部法案《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》（Open App Markets Act）也在討論之中。

兩部法案均將防止某些占主導(dǎo)地位的科技平臺(tái)偏袒自家的產(chǎn)品或服務(wù)。其中，《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》規(guī)制對(duì)象主要限于蘋(píng)果和谷歌等運(yùn)營(yíng)應(yīng)用商店的公司，《創(chuàng)新與選擇法案》的影響范圍更廣，不僅亞馬遜、Meta等，甚至字節(jié)跳動(dòng)旗下的TikTok和騰訊旗下的海外版微信均將被納入管轄之列。

受訪專(zhuān)家表示，美國(guó)的這兩部法案對(duì)于保護(hù)中小企業(yè)、保障消費(fèi)者的公平選擇權(quán)、恢復(fù)被扭曲的數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面具有重要意義。如今，通過(guò)立法創(chuàng)新的方式，提高對(duì)新業(yè)態(tài)主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者的監(jiān)管正當(dāng)性和合法性，已成為全球常態(tài)。對(duì)于我國(guó)而言，可通過(guò)觀察和借鑒歐美等司法轄區(qū)的做法，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，找到適合我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)治理路徑。

《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告》的后續(xù)行動(dòng)

《創(chuàng)新與選擇法案》于2021年10月由美國(guó)民主黨與共和黨各一位參議員共同提出，旨在禁止大型科技公司濫用市場(chǎng)地位損害競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新動(dòng)力(310328)。今年1月20日，該法案以16票對(duì)6票在參議院司法委員會(huì)審議通過(guò)，將正式進(jìn)入?yún)⒆h院投票表決階段。

另外一部同樣由兩黨議員于去年8月提出的針對(duì)科技巨頭的議案——《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》也在討論之中。

“此次兩個(gè)法案是美國(guó)眾議院司法委員會(huì)反壟斷小組委員會(huì)公布《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告》的后續(xù)行動(dòng)。”大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人鄧志松告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者。

這份長(zhǎng)達(dá)449頁(yè)的《數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查報(bào)告》明確關(guān)注GAFA——谷歌、蘋(píng)果、臉書(shū)（現(xiàn)已改名為Meta）和亞馬遜。報(bào)告調(diào)查歷時(shí)16個(gè)月，總結(jié)數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本特征，指出其中存在問(wèn)題，并對(duì)改革監(jiān)管措施、促進(jìn)數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提出了一系列的建議。

鄧志松表示，兩項(xiàng)法案的條款內(nèi)容與調(diào)查報(bào)告的結(jié)果相對(duì)應(yīng)，劍指科技巨頭，規(guī)制其歧視性的自我優(yōu)待行為，保障數(shù)字市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。作為專(zhuān)門(mén)針對(duì)平臺(tái)壟斷的“新方案”，這兩項(xiàng)法案可能會(huì)在防止數(shù)字市場(chǎng)“傾翻式（tipping）”發(fā)展趨勢(shì)、保護(hù)中小企業(yè)、保障消費(fèi)者的公平選擇權(quán)、恢復(fù)被扭曲的數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮重要作用。

世輝律師事務(wù)所合伙人王新銳也認(rèn)為，由超大型平臺(tái)實(shí)施的不公平行為問(wèn)題廣泛存在，現(xiàn)有反壟斷工具普遍面臨失靈風(fēng)險(xiǎn)。兩部法案直指平臺(tái)企業(yè)核心模式和商業(yè)利益，為彌補(bǔ)反壟斷工具失靈，給平臺(tái)設(shè)置了新義務(wù)，禁止優(yōu)勢(shì)平臺(tái)損害小企業(yè)、企業(yè)家和消費(fèi)者的競(jìng)爭(zhēng)。

南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授、競(jìng)爭(zhēng)法研究中心主任、新一代人工智能發(fā)展戰(zhàn)略研究院特約研究員陳兵則將《創(chuàng)新與選擇法案》與《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》置入美國(guó)司法主導(dǎo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)治理體系中加以觀察，認(rèn)為這兩部法案仍是基于其反托拉斯法的反壟斷體系展開(kāi)，其初衷是希望激活市場(chǎng)創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)能力，恢復(fù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

但考慮到美國(guó)作為判例法國(guó)家，其監(jiān)管效果可能并不會(huì)如歐盟或中國(guó)以行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法實(shí)施來(lái)得立竿見(jiàn)影?！凹幢阏酵ㄟ^(guò)，這兩部法案也只是為美國(guó)司法提供了一種工具，但能否對(duì)其希望規(guī)制的對(duì)象產(chǎn)生預(yù)期效果還有待觀察?！标惐f(shuō)。

聚焦應(yīng)用商店領(lǐng)域

《創(chuàng)新與選擇法案》和《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》均防止某些占據(jù)主導(dǎo)地位的科技平臺(tái)偏袒自身產(chǎn)品或服務(wù)，但二者的影響范圍和側(cè)重點(diǎn)有所不同。

《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》規(guī)制對(duì)象主要限于在美用戶(hù)超5千萬(wàn)的運(yùn)營(yíng)應(yīng)用商店的公司，例如蘋(píng)果和谷歌，側(cè)重于鼓勵(lì)應(yīng)用分發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)“蘋(píng)果稅”、“谷歌稅”的收取產(chǎn)生了有效的競(jìng)爭(zhēng)限制。

針對(duì)蘋(píng)果和谷歌應(yīng)用商店壟斷的控訴由來(lái)已久。2020年，知名游戲開(kāi)發(fā)商Epic Games的“揭竿而起”引人注目，盡管當(dāng)前判決結(jié)果并不強(qiáng)令蘋(píng)果開(kāi)放App Store之外的支付渠道，但反科技巨頭壟斷的勢(shì)頭并未減弱。各國(guó)監(jiān)管部門(mén)對(duì)此亦密切關(guān)注，目前，包括歐盟、印度、日本、荷蘭等多個(gè)國(guó)家與地區(qū)均曾就相關(guān)問(wèn)題對(duì)蘋(píng)果或谷歌提起訴訟。韓國(guó)此前更是直接立法對(duì)平臺(tái)應(yīng)用商店支付結(jié)算方式進(jìn)行監(jiān)管。

《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》要求應(yīng)用商店不得強(qiáng)制要求開(kāi)發(fā)者使用應(yīng)用內(nèi)支付系統(tǒng)，允許開(kāi)發(fā)者向用戶(hù)推廣平臺(tái)外的商業(yè)優(yōu)惠（如定價(jià)條款、產(chǎn)品或服務(wù)）；同時(shí)，要求允許用戶(hù)直接從應(yīng)用商店之外下載應(yīng)用程序等。

在鄧志松看來(lái)，此舉將直接沖擊蘋(píng)果和谷歌基于其壟斷地位建立的盈利模式，給予應(yīng)用開(kāi)發(fā)者和其它應(yīng)用商店運(yùn)營(yíng)商更大的空間來(lái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。目前法案尚未通過(guò)表決，但蘋(píng)果和谷歌已經(jīng)作出一定妥協(xié)來(lái)避免未來(lái)更加艱巨的監(jiān)管難題。據(jù)悉，蘋(píng)果對(duì)于在其平臺(tái)上收入不足一百萬(wàn)美元的開(kāi)發(fā)者將費(fèi)率從30%降低到15%，而谷歌也采取了相似的做法。

“由此看出，相關(guān)法案的出臺(tái)對(duì)于平臺(tái)壟斷行為具有一定的威懾力，未來(lái)如果得到正式通過(guò)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)將憑借更靈活、強(qiáng)有力的執(zhí)法工具，嚴(yán)厲制止科技平臺(tái)實(shí)施濫用行為。企業(yè)自身也將迫于監(jiān)管壓力，更加注重經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的反壟斷合規(guī)工作。中小科技企業(yè)將得到更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力將進(jìn)一步被激發(fā)?！编囍舅杀硎尽?/p>

暨南大學(xué)法學(xué)院副教授仲春也預(yù)測(cè)，相關(guān)行業(yè)可能迎來(lái)利好，以需開(kāi)發(fā)獨(dú)立應(yīng)用軟件的游戲和媒體行業(yè)為例，法案禁止應(yīng)用商店實(shí)施自我優(yōu)待，將有利于二者的品牌及市場(chǎng)知名度的建立和推廣，提高自身流量，加速互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的創(chuàng)新。

波及TikTok和騰訊

相比于《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》，《創(chuàng)新與選擇法案》可能影響到更多的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)。最新版本的法案的適用對(duì)象除市值5500億美元以上的平臺(tái)公司，還新增了全球月活躍用戶(hù)數(shù)量達(dá)10億以上或年度凈銷(xiāo)售額達(dá)5500億美元的平臺(tái)。這意味著，不僅亞馬遜、Meta等，甚至字節(jié)跳動(dòng)旗下的TikTok和騰訊旗下的海外版微信均將被納入管轄之列。

鄧志松介紹，《創(chuàng)新與選擇法案》的側(cè)重點(diǎn)不限于保護(hù)應(yīng)用分發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而在于保護(hù)各類(lèi)中小科技企業(yè)發(fā)展，維護(hù)整個(gè)數(shù)字市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的生態(tài)平衡。舉例而言，谷歌和蘋(píng)果的應(yīng)用商店業(yè)務(wù)會(huì)直接受到《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》更深入更全面的規(guī)制，而其搜索引擎服務(wù)、智能語(yǔ)音助手服務(wù)等則會(huì)受到《美國(guó)在線創(chuàng)新與選擇法案》的規(guī)制，在搜索時(shí)禁止賦予自家產(chǎn)品更好的排名。然而，兩項(xiàng)法案若都得到正式通過(guò)，兩者只是在影響范圍和側(cè)重點(diǎn)上有所區(qū)別，并無(wú)法律效力上的區(qū)別。

而針對(duì)管轄范圍的擴(kuò)容，陳兵分析，美國(guó)擴(kuò)容法案，將更多平臺(tái)囊括在內(nèi)，其背后是要進(jìn)行全球監(jiān)管的監(jiān)管思路。平臺(tái)監(jiān)管涉及數(shù)據(jù)、技術(shù)、版權(quán)等多元問(wèn)題，美國(guó)擴(kuò)大監(jiān)管范圍不可避免地會(huì)對(duì)我國(guó)涉及海外業(yè)務(wù)的頭部平臺(tái)企業(yè)產(chǎn)生影響，且其司法活動(dòng)某種程度上也摻雜了市場(chǎng)化活動(dòng)的成分，因此中國(guó)企業(yè)需要加大對(duì)合規(guī)領(lǐng)域的重視程度，因地制宜做好海外市場(chǎng)合規(guī)建設(shè)。

《開(kāi)放應(yīng)用市場(chǎng)法案》和《創(chuàng)新與選擇法案》自提出之日起，就引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。蘋(píng)果公司政府事務(wù)高級(jí)主管Timothy Powderly在致參議院司法委員會(huì)的一封信中寫(xiě)道：“考慮到隱私和安全漏洞風(fēng)險(xiǎn)，這些法案將消費(fèi)者置于危險(xiǎn)境地?！碧O(píng)果和谷歌強(qiáng)調(diào)，該法案將迫使他們對(duì)用戶(hù)數(shù)據(jù)采取具有風(fēng)險(xiǎn)的舉措，如與其他服務(wù)共享數(shù)據(jù)，或者允許用戶(hù)下載未經(jīng)審查的應(yīng)用程序。

“蘋(píng)果和谷歌的異議并非無(wú)的放矢。”鄧志松解釋?zhuān)瑩?jù)兩部法案要求，平臺(tái)需開(kāi)放第三方下載和支付路徑，并支持對(duì)其他第三方服務(wù)的互操作，前者可能導(dǎo)致全局性的網(wǎng)絡(luò)安全和隱私保護(hù)措施無(wú)法正常運(yùn)作，后者則可能迫使平臺(tái)向第三方提供用戶(hù)的個(gè)人信息。

他提到，大型平臺(tái)企業(yè)確實(shí)在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)中扮演著一定網(wǎng)絡(luò)安全和個(gè)人信息“守門(mén)人”的角色。隱私和安全問(wèn)題的解決，一方面要做好個(gè)人信息和數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)法律及平臺(tái)治理相關(guān)法律的銜接，另一方面也要仰賴(lài)于技術(shù)發(fā)展，例如通過(guò)區(qū)塊鏈等技術(shù)為數(shù)據(jù)流動(dòng)去除障礙。

“以蘋(píng)果為代表的美國(guó)互聯(lián)網(wǎng)公司本身就以隱私保護(hù)為產(chǎn)品的核心競(jìng)爭(zhēng)力，以強(qiáng)隱私為其全球推廣的‘護(hù)城河。’”陳兵認(rèn)為，法案的關(guān)鍵不僅在于打破其壟斷地位，更關(guān)鍵的是動(dòng)搖了平臺(tái)的商業(yè)邏輯基礎(chǔ)。從整體市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局看，對(duì)下游應(yīng)用開(kāi)發(fā)商而言，強(qiáng)隱私要求無(wú)形中抬高了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與開(kāi)發(fā)成本，造成強(qiáng)者恒強(qiáng)的馬太效應(yīng)，甚至賦予平臺(tái)準(zhǔn)市場(chǎng)管制者的身份，這從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看都不利于形成良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

因此，隱私保護(hù)和用戶(hù)安全固然是行業(yè)需要關(guān)注的重點(diǎn)，但如何防止頭部平臺(tái)利用相關(guān)門(mén)檻進(jìn)行排他性競(jìng)爭(zhēng)，也是合規(guī)監(jiān)管中需要結(jié)合具體情況加以明晰的關(guān)鍵問(wèn)題。

全球平臺(tái)立法進(jìn)行時(shí)

“在全球范圍內(nèi)，目前各國(guó)對(duì)新業(yè)態(tài)的主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者都缺乏有效的監(jiān)管方式，所以都希望通過(guò)立法創(chuàng)新的方式提高監(jiān)管的正當(dāng)性和合法性?！标惐硎?，通過(guò)規(guī)范性文件的創(chuàng)制為監(jiān)管提供依據(jù)，已成為各國(guó)管理相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)的常態(tài)。

無(wú)獨(dú)有偶，在美國(guó)《創(chuàng)新與選擇法案》被參議院司法委員會(huì)審議通過(guò)的同一時(shí)間段，歐盟通過(guò)《數(shù)字服務(wù)法》（DSA），進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)大型互聯(lián)網(wǎng)公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管。在此之前，歐盟內(nèi)部市場(chǎng)和消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì) (IMCO) 批準(zhǔn)了《數(shù)字市場(chǎng)法案》（DMA）。該法案為側(cè)載（sideloading）打開(kāi)了大門(mén)，要求操作系統(tǒng)平臺(tái)開(kāi)放對(duì)多個(gè)應(yīng)用程序商店的權(quán)限。

在我國(guó)，今年1月5日國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室就《移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序信息服務(wù)管理規(guī)定》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)?！兑?guī)定》明確提出把應(yīng)用平臺(tái)納入監(jiān)管范疇。工信部表示，2022年將對(duì)應(yīng)用商店、第三方軟件開(kāi)發(fā)工具包（SDK）等實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋。

對(duì)我國(guó)平臺(tái)監(jiān)管有何參考價(jià)值？

仲春認(rèn)為，兩法案對(duì)于非法性認(rèn)定的綜合考量值得借鑒。兩法案明確了自我優(yōu)待行為違法性認(rèn)定的一般原則和標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量科技平臺(tái)的行為是正常的市場(chǎng)商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)還是損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的非法手段，認(rèn)定過(guò)程中全面考慮平臺(tái)濫用市場(chǎng)支配地位的程度、用戶(hù)對(duì)平臺(tái)的依賴(lài)程度、優(yōu)待行為造成的競(jìng)爭(zhēng)損害等因素。

同時(shí)，法案并非一味地限制科技平臺(tái)應(yīng)用程序，對(duì)其留有發(fā)展的空間。如果科技平臺(tái)給自家產(chǎn)品提供的優(yōu)先待遇是對(duì)自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和合理使用，對(duì)第三方商戶(hù)的限制是基于必要，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其合法。

然而，仲春也強(qiáng)調(diào)，應(yīng)結(jié)合中國(guó)實(shí)際，理性看待這兩部法案。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)科技平臺(tái)的強(qiáng)監(jiān)管雖然可以限制其實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，但是也存在一定的弊端。首先，開(kāi)放側(cè)載增加了科技平臺(tái)對(duì)第三方商戶(hù)的審查難度，難以發(fā)揮應(yīng)用市場(chǎng)中諸如保護(hù)用戶(hù)隱私的功能，與消費(fèi)者的意愿背道而馳。其次，要求科技平臺(tái)完全中立也難以實(shí)現(xiàn)，法案在一定程度上會(huì)抑制科技平臺(tái)的創(chuàng)新動(dòng)力。

“近年來(lái)，歐盟和美國(guó)都采取了制度創(chuàng)新的模式對(duì)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，二者在監(jiān)管上體現(xiàn)出了不同的思路。一直以來(lái)，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管上，在事前/事后監(jiān)管，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制/行業(yè)監(jiān)管，以及行為主義/結(jié)構(gòu)主義方面，都有諸多爭(zhēng)論，我們可以觀察和借鑒歐美等司法轄區(qū)的做法，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，找到適合我國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)治理路徑?！编囍舅芍赋觯ツ?0月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)分類(lèi)分級(jí)指南（征求意見(jiàn)稿）》《互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)落實(shí)主體責(zé)任指南（征求意見(jiàn)稿）》，這可以看作是與歐美的創(chuàng)新監(jiān)管模式進(jìn)行接軌。

“此外，監(jiān)管還需注意各方利益的平衡?；ヂ?lián)網(wǎng)合規(guī)監(jiān)管，特別是針對(duì)大型平臺(tái)的監(jiān)管，往往涉及多方利益，包括大型平臺(tái)企業(yè)、平臺(tái)內(nèi)應(yīng)用開(kāi)發(fā)者或零售商、與大型平臺(tái)直接競(jìng)爭(zhēng)的小型平臺(tái)企業(yè)，以及消費(fèi)者，同時(shí)也涉及公平競(jìng)爭(zhēng)、個(gè)人信息保護(hù)等多重法益，互聯(lián)網(wǎng)合規(guī)監(jiān)管需要做好各方利益的平衡以及各個(gè)部門(mén)法之間的銜接。”鄧志松說(shuō)。

本期編輯王婷婷實(shí)習(xí)生 林曦瑩

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關(guān)鍵詞： 平臺(tái) 法案 市場(chǎng) 競(jìng)爭(zhēng) 監(jiān)管 應(yīng)用 科技 蘋(píng)果